【环保】国务院: 禁止不必要环保执法

上月国务院办公厅印发，国务院办公厅引发《关于生态环境保护综合行政执法有关事项的通知》，要扎实推进生态环境保护综合行政执法改革，统筹配置行政执法职能和执法资源，切实解决多头多层重复执法问题，严格规范公正文明执法。

根据此前中央环保工作部署，要制定《生态环境保护综合行政执法事项指导目录》，目的是要坚决取消不必要的执法事项，合并涉企检查事项，切实解决多头多层重复执法问题，严格规范公正文明执法。

对此，中央生态环境保护督察组也曾明确表态：严禁为应付督察不分青红皂白地采取紧急停工停业停产等简单粗暴行为，以及“一律关停”“先停再说”等敷衍应对做法。特别是对涉及民生的产业或领域，更应当妥善处理、分类施策、有序推进，坚决禁止搞“一刀切”行为。

此次国务院办公厅发布的通知将进一步明确环境治理和执法检查中的责权利，让不利于企业发展的不和谐现象成为历史。

通知如下：

国务院办公厅

关于生态环境保护综合行政执法有关事项的通知

国办函〔2020〕18号

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

《生态环境保护综合行政执法事项指导目录》（以下简称《指导目录》）是落实统一实行生态环境保护执法要求、明确生态环境保护综合行政执法职能的重要文件，2020年版《指导目录》已经国务院原则同意。根据深化党和国家机构改革有关部署，经国务院批准，现就有关事项通知如下：

一、《指导目录》实施要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中全会精神，按照党中央、国务院决策部署，扎实推进生态环境保护综合行政执法改革，统筹配置行政执法职能和执法资源，切实解决多头多层重复执法问题，严格规范公正文明执法。

二、《指导目录》主要梳理规范生态环境保护领域依据法律、行政法规设定的行政处罚和行政强制事项，以及部门规章设定的警告、罚款的行政处罚事项，并将按程序进行动态调整。各省、自治区、直辖市可根据法律、行政法规、部门规章立改废释和地方立法等情况，进行补充、细化和完善，建立动态调整和长效管理机制。有关事项和目录按程序审核确认后，要在政府门户网站等载体上以适当方式公开，并接受社会监督。

三、切实加强对生态环境保护领域行政处罚和行政强制事项的源头治理。凡没有法律法规规章依据的执法事项一律取消。需要保留或新增的执法事项，要依法逐条逐项进行合法性、合理性和必要性审查。虽有法定依据但长期未发生且无实施必要的、交叉重复的执法事项，要大力清理，及时提出取消或调整的意见建议。需修改法律法规规章的，要按程序先修法再调整《指导目录》，先立后破，有序推进。

四、对列入《指导目录》的行政执法事项，要按照减少执法层级、推动执法力量下沉的要求，区分不同事项和不同管理体制，结合实际明晰第一责任主体，把查处违法行为的责任压实。坚持有权必有责、有责要担当、失责必追究，逐一厘清与行政执法权相对应的责任事项，明确责任主体、问责依据、追责情形和免责事由，健全问责机制。严禁以属地管理为名将执法责任转嫁给基层。对不按要求履职尽责的单位和个人，依纪依法追究责任。

五、按照公开透明高效原则和履职需要，编制统一的生态环境保护综合行政执法工作规程和操作手册，明确执法事项的工作程序、履职要求、办理时限、行为规范等，消除行政执法中的模糊条款，压减自由裁量权，促进同一事项相同情形同标准处罚、无差别执法。将生态环境保护行政执法事项纳入地方综合行政执法指挥调度平台统一管理，积极推行“互联网＋统一指挥＋综合执法”，加强部门联动和协调配合，逐步实现行政执法行为、环节、结果等全过程网上留痕，强化对行政执法权运行的监督。

六、按照突出重点、务求实效原则，聚焦生态环境保护领域与市场主体、群众关系最密切的行政执法事项，着力解决反映强烈的突出问题，让市场主体、群众切实感受到改革成果。制定简明易懂的行政执法履职要求和相应的问责办法，加强宣传，让市场主体、群众看得懂、用得上，方便查询、使用和监督。结合生态环境保护形势任务和执法特点，探索形成可量化的综合行政执法履职评估办法，作为统筹使用和优化配置编制资源的重要依据。畅通投诉受理、跟踪查询、结果反馈渠道，鼓励支持市场主体、群众和社会组织、新闻媒体对行政执法行为进行监督。

七、各地区、各部门要高度重视深化生态环境保护综合行政执法改革，全面落实清权、减权、制权、晒权等改革要求，统筹推进机构改革、职能转变和作风建设。要切实加强组织领导，落实工作责任，明确时间节点和要求，做细做实各项工作，确保改革举措落地生效。生态环境部要强化对地方生态环境部门的业务指导，推动完善执法程序、严格执法责任，加强执法监督，不断提高生态环境保护综合行政执法效能和依法行政水平。中央编办要会同司法部加强统筹协调和指导把关。

《指导目录》由生态环境部根据本通知精神印发。

国务院办公厅

2020年2月28日

自中央环保督察工作启动以来，不少企业谈环保“色变”，人心惶惶。持续多年的督察对各类环境违法行为进行了有力的打击，但也确实产生了不少“一刀切”的行为。

2019年11月15日，生态环境部党组书记、部长李干杰在支持服务民营企业绿色发展交流推进会上发表讲话，他指出：

生态环境保护工作一定要依法依规开展，千万别图一时痛快，不能过于理论化和理想化。我们只要把法律法规标准规定的事情做好，污染防治攻坚战就能打好，目标任务就能完成。尽管还有很多事情也应该做，但是如果还没有上升到法律法规标准层面，就可先放一放。因为问题不是一天两天积累形成的，解决起来也绝非一夜之间。

当务之急是要把现有法律法规标准赋权我们、要求我们做的事情抓好落实。如果觉得其他事情确实需要做，就应该先制修订法律法规标准。对企业来讲也是如此，依法依规既是企业应尽的社会责任，也有利于企业自身发展，否则是不可持续的，面向未来既走不顺，也走不远，更走不好，大家一定要意识到这一点。

生态环保领域的“一刀切”和简单粗暴问题，是典型的形式主义、官僚主义，对此我们历来态度鲜明、坚决反对、严格禁止，发现一起、严惩一起、绝不姑息。所谓“一刀切”和简单粗暴，主要有两种情况。

第一种情况是平时不作为、急时乱作为，平时不管不顾，督察检查一来，先停再说，等到督察检查一走，又依然故我，并且在这个过程中不分青红皂白，不分是超标的还是达标的，也不分是与民生保障紧密的还是不紧密的。这种做法非常要不得，生态环境保护工作要把工夫下在平时。

第二种情况是不给合理的整改时间。有些问题是历史遗留下来的，问题积累是一个过程，解决也需要一个过程，要给解决问题的时间。比如，有些企业污染物排放不达标，要给它时间进行整改实现达标，需要一个月给一个月，需要三个月给三个月，需要半年给半年，甚至更长时间都可以，只要企业行动起来，总比不行动好。

当然，这里也希望企业意识到，给予整改时间，不是意味着生态环境部门对你们就没有要求了，而是有要求的，到了承诺的时间，问题还没解决，就不能怪我们了，那样就不属于“一刀切”和简单粗暴了。这些话我要向大家讲清楚，增进相互理解，共同把事情做好。

4月7日济南市生态环境局召开政策说明会，就日前印发的《减轻和免除行政处罚的实施意见(试行)》(以下简称《意见》)作出解读。《意见》规定了减轻和免除环境行政处罚的16种情形，在全国首开先河。《意见》自印发之日起施行，有效期1年。

明确10种免予处罚情形

《意见》指出，违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，可免予处罚，并明确了10种可免除行政处罚的情形，包括对未批先建的单位，未验先投的单位及个人，超标排污的单位，散乱污企业，以及未设置监测点位和采样监测平台的部分违法情形，在符合一定条件下，可以免除处罚。

一是未批先建的，即应当编制环境影响报告书、报告表的建设项目，未批先建但处于建设阶段，无污染物产生，企业主动停止建设或者恢复原状的;

二是对单位未验先投的，即建设项目环境影响评价文件已审批，配套建设的环保设施已按环评要求建设完成并正常运行，污染物达标排放的，未经验收，建设项目投入生产或者使用，经责令改正后按规定期限和要求完成验收的;

三是对个人未验先投的，建成投产时直接负责的主管人员和其他责任人员已调离或其他正当原因不负责该项工作，现直接负责的主管人员和其他责任人员负责该项工作不超过6个月，主动停止生产，且正在积极推进的，对个人免予处罚。

四是对超标排污的，即超标排放大气、水污染物，但超标倍数均≤0.1倍的，或pH值大于等于5且小于等于10的，或噪声超标在1分贝以内，次日完成整改并达标的，可免予处罚。

五是对“散乱污”企业已自行清理的，免予处罚。

六是对部分行为违法的，未按规定和监测规范设置监测点位和采样监测平台，首次发现，经责令改正后按规定期限和要求完成整改的;

七是未按照规定对所排放的工业废气保存原始监测记录，经责令改正，及时完成整改的;

八是未按规定开展突发环境事件的风险评估、环境安全隐患排查治理、应急预案备案、应急培训、储备必要的环境应急装备和物资和公开突发环境事件相关信息，且3年内未发生突发环境事件的，经责令改正，及时完成整改的;

九是未制定环境保护管理制度和操作规定、建立保存环境管理台账或台账记载内容不完整，经责令改正，及时完成整改的;

十是违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的。

明确6种减轻处罚情形

《意见》规定了6种情形应当依法减轻行政处罚，包括对小微型企业检查后主动消除或者减轻违法行为危害后果的，超标倍数较小的，污染防治设施突发故障或检修的，城镇生活污水处理厂因进水浓度超标导致的出水超标的，在符合一定条件时可在法定最低处罚额以下减轻处罚，但一般不超过最低处罚额的50%。据悉，市级层面出台减轻处罚的规定在全国没有先例。

一是小微型企业，检查后主动消除或者减轻违法行为危害后果的;

二是在线监测日均值超标或手工监测瞬时值超标，超标倍数>0.1倍，但均≤0.3倍，排放总量较少，及时完成整改并达标排放的;

三是污染防治设施因突发故障需要停止使用，但因生产工艺或安全生产、民生保障等原因，生产设施无法实现停运或者污染防治设施恢复使用之前确需排放污染物，在故障发生后的24小时内向生态环境主管部门报告，并及时抢修，排除故障，仍超标排放污染物的;

四是生产设施连续不可中断运行，已向生态环境部门上报年度检修计划，并采取必要的减排措施，在检修时超标排放污染物的;

五是城镇生活污水处理厂因进水浓度超标导致的出水超标，发现后立即主动报告并采取措施减轻危害后果的。

六是其他应当依法减轻行政处罚的。

受疫情直接影响的免罚

此外，《意见》指出，不可抗力免罚，即因不可抗力导致的环境违法行为，不予以处罚。

《意见》明确，对因受疫情防控直接影响，环境违法行为轻微并及时纠正且未造成环境危害后果的，不予处罚，督促尽快整改。

严格减免程序

减免行政处罚是很大的一项自由裁量权，需要通过程序予以规范、制约。《意见》规定了减免的审核程序，即生态环境部门检查发现当事人涉嫌环境违法行为，根据违法事实和情节，经集体研究后，对符合《意见》规定的违法行为，可予以减轻或免除处罚。

《意见》规定，对事实清楚、违法行为轻微，经调查发现符合《意见》规定的免除处罚情形的，由调查部门集体研究决定并报分管领导同意后可免除处罚。

对案情复杂、重大的违法行为或减轻超过最低处罚额50%的，在调查终结建议中依据规定提出减轻或免除处罚的意见，经市局或分局案审会审核同意后，方可决定减轻或免除行政处罚。

严格执法人员职责

同时，《意见》明确了对玩忽职守和滥用职权的处理。执法人员玩忽职守，对应当予以制止和处罚的违法行为不予制止、处罚，致使公民、法人或者其他组织的合法权益、公共利益和社会秩序遭受严重损害的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予按程序行政处分;情节严重构成犯罪的，依法交由有权机关追究刑事责任。